Arah Kebijakan EPR Indonesia: Menuju Tata Kelola yang Transparan dan Inklusif
Indonesia memiliki regulasi EPR, namun tidak untuk sistemnya dan masih bersifat sukarela.
Pertanyaan yang paling sering muncul dalam diskusi EPR di Indonesia bukan “apakah kita perlu EPR” — jawabannya sudah ada dalam Undang-Undang 18 Tahun 2008, Peraturan Pemerintah 81 Tahun 2012, dan Permen LHK 75 Tahun 2019. Pertanyaan sesungguhnya adalah mengapa dengan semua regulasi itu, implementasinya masih berjalan di tempat? Apa yang sesungguhnya belum ada?
Empat esai sebelumnya dalam seri ini membangun fondasi untuk menjawab pertanyaan itu. Kita sudah melihat filosofi EPR dan tiga jenis tanggung jawab yang seharusnya diemban produsen, dua jalur intervensi hulu-hilir beserta keterbatasan pendekatan sukarela, pengalaman delapan negara yang sudah lebih jauh membangun sistemnya, dan sistem sertifikat digital India yang dalam lima tahun mencatat lebih dari 20 juta ton sampah plastik tertangani.
Permen LHK 75/2019: Apa yang Berhasil, Apa yang Tidak Cukup
Permen LHK 75/2019 berhasil memaksa sebagian besar produsen besar untuk pertama kalinya menyusun peta jalan formal tentang pengelolaan kemasan pascakonsumsi. Ia juga menjadi dasar hukum yang memungkinkan inisiatif kolektif seperti Indonesia Packaging Recovery Organization (IPRO) tumbuh. Regulasi ini juga berkontribusi pada proses phase-out kantong plastik sekali pakai di sektor ritel dan horeka, meski dengan konsekuensi yang tidak selalu disengaja, yaitu beberapa pabrik daur ulang kantong plastik — yang secara teknis merupakan material paling mudah didaur ulang — tutup karena permintaan material runtuh.
Kajian yang disusun Puskaha Indonesia sebagai bagian dari Kajian Akademis EPR mengidentifikasi empat gap regulasi yang mendasar, yang semuanya membatasi seberapa jauh Permen LHK 75/2019 bisa bekerja.
| Gap yang Diidentifikasi | Akar Masalah | Konsekuensi Praktis | Status |
|---|---|---|---|
| Hierarki regulasi terlalu rendah — EPR diatur di level Permen, bukan PP atau Perpres | UU 18/2008 Pasal 16 mengamanatkan pengaturan kewajiban produsen melalui PP, bukan Permen. Loncatan hierarki ini menciptakan kelemahan daya ikat lintas sektor. | Kementerian Perindustrian, Perdagangan, dan Keuangan tidak terikat untuk mengikuti amanat Permen LHK. Koordinasi lintas K/L tidak punya fondasi hukum yang kuat. | Belum diperbaiki |
| Framing “pengurangan” bukan “pengelolaan” — cakupan kewajiban terlalu sempit | UU 18/2008 memerintahkan produsen “mengelola” sampah kemasan. Permen LHK 75/2019 hanya mengatur “pengurangan” — lingkup yang jauh lebih sempit dan tidak mencakup take-back, daur ulang, atau pemulihan energi. | Aspek hilir — pengumpulan kembali, daur ulang, dan pemrosesan akhir — tidak punya dasar kewajiban yang eksplisit. Produsen yang hanya membuat peta jalan pengurangan sudah dianggap patuh. | Belum diperbaiki |
| Definisi “produsen” yang sempit dan tidak eksplisit | Permen LHK 75/2019 hanya menyasar brand owner, ritel, dan horeka. Produsen kemasan (converter plastik), manufaktur resin, dan importir tidak dimasukkan sebagai subjek kewajiban. | Sebagian besar volume kemasan plastik — yang diproduksi oleh converter dan disuplai ke brand owner — tidak dikenai kewajiban EPR apapun. Celah ini memberi ruang free-rider yang signifikan di hulu rantai pasok. | Belum diperbaiki |
| Tidak ada PRO dan tidak ada lembaga kustodian | Dari semua regulasi yang ada — UU 18/2008, PP 81/2012, Perpres 97/2017, hingga Permen LHK 75/2019 — tidak satu pun secara eksplisit mengatur pembentukan dan peran PRO maupun custodian body. | Produsen yang ingin patuh tidak punya lembaga kolektif yang diakui hukum untuk menyalurkan kontribusinya. Klaim EPR tidak bisa diverifikasi secara independen. Double counting tidak bisa dicegah secara sistemik. | Belum diperbaiki |
Keempat gap ini bukan masalah implementasi — bukan soal kurangnya niat baik produsen atau lemahnya kapasitas aparat. Ini masalah arsitektur regulasi dimana sistemnya tidak cukup dirancang untuk bisa berfungsi. Memperkuat pengawasan atau menambah jumlah produsen yang lapor tidak akan memperbaiki ketiadaan fondasi kelembagaan.
Empat Pertanyaan yang Harus Dijawab Sebelum Apapun Bisa Dibangun
Sebelum membahas solusi teknis, kajian mengidentifikasi empat pertanyaan kelembagaan fundamental yang selama ini dibiarkan menggantung — dan yang, jika tidak dijawab secara eksplisit, akan terus menjadi sumber konflik dan kebuntuan dalam setiap upaya merancang sistem EPR yang konkret.
Empat pertanyaan ini merupakan keputusan kebijakan yang melibatkan trade-off antara efisiensi dan kontrol, antara transparansi publik dan kerahasiaan bisnis, antara kecepatan membangun sistem dan risiko membangun sistem yang salah. Yang paling berbahaya adalah jika pertanyaan-pertanyaan ini dihindari dan kebijakan terus berjalan seolah jawabannya sudah ada.
Dua Model Kelembagaan yang Bisa Dipertimbangkan
Kajian mengajukan dua model kelembagaan yang masing-masing memiliki logika dan trade-off berbeda. Penting dicatat bahwa kedua model ini bukan pilihan akhir yang harus dipilih secara biner — keduanya adalah titik referensi untuk memulai diskusi yang lebih konkret.
Model 1 menempatkan Lembaga Pengawas/Lembaga Kustodian sebagai badan independen yang melekat pada KLH. Ia bersifat multi-stakeholder — melibatkan pemerintah, industri, dan masyarakat sipil — tapi tetap berada dalam ekosistem kelembagaan yang sudah ada. Preseden desain seperti ini bisa dilihat pada Komisi Akreditasi Nasional (KAN) yang beroperasi di bawah Badan Standardisasi Nasional. Model ini lebih mudah secara politik dan lebih cepat dibangun, tapi lebih rentan terhadap tekanan sektoral dari KLH sendiri.
Model 2 menempatkan Lembaga Kustodian/Lembaga Pengawas sebagai entitas yang sepenuhnya independen dan bertanggung jawab langsung kepada presiden — lintas kementerian dan lembaga. Ini model yang lebih ambisius dan lebih kuat secara kelembagaan, tapi membutuhkan kemauan politik yang lebih tinggi dan proses pembentukan yang lebih panjang. Preseden seperti Konsil Kesehatan Indonesia atau Komisi Anti Kekerasan terhadap Perempuan bisa menjadi referensi desain.
Di kedua model, satu elemen yang tidak berubah adalah multi-PRO. Kajian secara tegas merekomendasikan bahwa PRO tidak boleh bersifat monopolistik — harus ada kompetisi antarorganisasi PRO untuk mendorong efisiensi dan mencegah rent-seeking. PRO sendiri berbentuk badan hukum nirlaba (yayasan, perkumpulan, atau koperasi) yang dibentuk oleh produsen atau asosiasi produsen, mampu menangani material multilayer, dan beroperasi di seluruh wilayah Indonesia.
Sektor Informal: Memperkuat yang Sudah Ada, Bukan Menggantikannya
Ini mungkin titik paling kritis yang membedakan tantangan EPR Indonesia dari tantangan yang dihadapi negara-negara yang selama ini dijadikan referensi. Di Jerman, Korea, atau Jepang, sistem EPR dibangun di atas infrastruktur pengelolaan sampah formal yang sudah mencakup hampir seluruh populasi. Di Indonesia, infrastruktur itu belum ada.
EPR yang dirancang tanpa mempertimbangkan kenyataan ini akan melakukan dua kesalahan sekaligus: ia akan gagal mencapai target karena mengabaikan rantai pengumpulan yang sudah ada dan ia berisiko mendisrupsi penghidupan jutaan orang yang selama ini mengisi kekosongan layanan yang tidak bisa diisi oleh sistem formal.
Integrasi sektor informal ke dalam sistem EPR bukan pekerjaan yang mudah. India menghadapi persoalan yang sama dan mengatasinya dengan cara yang tidak ideal dengan mewajibkan registrasi digital bagi semua pelaku di rantai nilai, termasuk pengumpul informal, melalui SWM Rules 2026. Dalam jangka pendek, aturan ini menciptakan pengecualian de facto bagi mereka yang tidak punya kapasitas administratif. Indonesia perlu menemukan jalur yang berbeda — kemungkinan melalui skema kemitraan antara PRO dan entitas yang sudah terorganisir (bank sampah, koperasi pemulung, aggregator material), dengan persyaratan administratif yang proporsional dan insentif yang jelas.
Roadmap Pembiayaan: Dari Tarif Flat ke Eco-Modulation Penuh
Salah satu topik yang paling sering memunculkan kekhawatiran dari sisi industri adalah skema pembiayaan EPR — khususnya risiko bahwa tarif yang terlalu tinggi akan menaikkan harga produk konsumen dan mendistorsi persaingan. Kekhawatiran ini sah, tapi solusinya bukan menghindari sistem pembiayaan — melainkan merancangnya secara bertahap dan berbasis bukti.
Satu prinsip yang perlu diingat tentang eco-modulation: ia hanya bisa berfungsi jika parameter desain kemasan yang menjadi dasarnya sudah terstandarisasi dan bisa diverifikasi secara objektif. Indonesia belum punya standar tersebut. Membangun standar desain kemasan yang terukur — melalui Kemenperin dan Badan Standardisasi Nasional — adalah prasyarat teknis yang tidak bisa diabaikan, dan idealnya dimulai paralel dengan fase pertama roadmap ini.
Reformasi Regulasi yang Tidak Bisa Ditunda
Kajian menegaskan satu hal yang perlu disampaikan secara jelas: tidak ada satupun agenda kelembagaan di atas yang bisa berjalan efektif jika fondasi hukumnya tidak diperkuat. Permen LHK 75/2019 tidak memiliki kekuatan untuk mengikat kementerian lain, tidak bisa mendirikan PRO atau lembaga kustodian, dan tidak bisa memberikan sanksi yang efektif. Yang dibutuhkan, menurut kajian, adalah setidaknya tiga langkah regulasi secara paralel:
Pertama, penerbitan Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden khusus tentang EPR yang mengatur secara komprehensif lingkup kewajiban, definisi produsen yang diperluas, peran aktor, mekanisme pembiayaan, kelembagaan (termasuk PRO dan custodian body), sistem insentif-disinsentif, dan mekanisme pengawasan. Ini yang memberi EPR kekuatan hukum lintas sektor.
Kedua, revisi Undang-Undang 18 Tahun 2008 untuk memasukkan definisi yang jelas tentang PRO dan lembaga kustodian, serta kewajiban produsen untuk bergabung dalam skema kolektif maupun individual yang diakui secara hukum.
Ketiga, revisi Permen LHK 75/2019 yang — setelah PP atau Perpres EPR terbit — berperan sebagai peraturan teknis pelaksanaan, bukan lagi sebagai payung hukum utama yang terlalu berat untuk dibebani.
Ini bukan agenda yang bisa diselesaikan dalam satu atau dua tahun. Tapi inilah yang membedakan negara-negara yang berhasil membangun sistem EPR dari yang tidak: mereka bersedia menanggung biaya politik jangka pendek dari proses pembentukan regulasi yang komprehensif, daripada terus menambal regulasi yang tidak cukup kuat untuk berfungsi.
Seri lima esai ini dimulai dengan pertanyaan tentang siapa yang bertanggung jawab atas kemasan yang tidak pernah pulang. Jawabannya sederhana secara prinsip: produsen yang memasarkan kemasan itu. Yang tidak sederhana adalah bagaimana tanggung jawab itu diterjemahkan menjadi sistem — dengan data yang bisa diverifikasi, lembaga yang tidak mudah dikaptulasi, insentif yang menciptakan perilaku yang benar, dan jalur yang tidak menutup pintu bagi jutaan pemulung, pelapak, dan pengelola bank sampah yang selama ini menjalankan fungsi yang seharusnya dibiayai secara sistemik.
Indonesia sudah punya landasan. Yang dibutuhkan sekarang bukan regulasi baru yang berdiri sendiri — melainkan keberanian untuk menjawab empat pertanyaan kelembagaan yang selama ini dihindari, dan kemauan untuk membangun arsitektur sistem yang menempatkan kepercayaan antarpihak sebagai prasyarat, bukan hasil akhir.
Sistem EPR yang baik tidak dimulai dari lembaga yang sempurna atau regulasi yang lengkap. Ia dimulai dari kejujuran tentang apa yang sudah ada, apa yang belum ada, dan apa yang secara realistis bisa dibangun dalam urutan yang benar.